Преодоление кризиса в сфере здравоохранения и урегулирование его прямых последствий остается самой приоритетной задачей, но правительства также выиграют от соблюдения принципа бюджетной ответственности.
С самого начала пандемии COVID-19 правительства оказывают широкую бюджетную поддержку, которая позволяет спасти жизни и сохранить рабочие места. В итоге государственный долг достиг рекордно высокого уровня, хотя, как ожидается, в ближайшие несколько лет он немного сократится. Такое развитие событий заставляет задуматься над тем, насколько может повышаться уровень долга без нанесения вреда экономике.
По-прежнему критически важно преодолеть экстренную ситуацию в области здравоохранения, особенно в странах, в которых пандемию пока не удалось взять под контроль, а бюджетная поддержка будет иметь неоценимое значение до тех пор, пока восстановление экономики не приобретет прочный характер. Необходимые сроки начала сокращения бюджетного дефицита и задолженности будут зависеть от ситуации в каждой конкретной стране.
Однако правительствам также необходимо учитывать бюджетные риски и уязвимость перед будущими кризисами. К счастью, процентные ставки во всем мире опустились до очень низких уровней. Однако нет никаких гарантий, что такое положение сохранится надолго.
Повышение предсказуемости
В нашем новом выпуске доклада «Бюджетный вестник» утверждается, что приверженность поддержанию стабильности государственных финансов при наличии надежных правил и институтов, определяющих бюджетную политику, в настоящее время может упростить принятие решений в области бюджетной политики. Когда кредиторы уверены в бюджетной ответственности правительств, они дают странам возможность осуществлять финансирование бюджетного дефицита проще и дешевле. Это помогает выиграть время и делает процесс стабилизации долга менее болезненным. Например, когда бюджетные планы вызывают доверие (которое оценивается по тому, насколько прогнозы профессиональных аналитиков близки к официальным заявлениям), стоимость заимствования может временно снизиться на 40 базисных пунктов. Даже если правительства не осуществляют заимствования на рынке, надежность бюджетной политики может привлечь частные инвестиции и повысить макроэкономическую стабильность.
Правительства могут продемонстрировать свою приверженность поддержанию устойчивости налогово-бюджетной сферы, преодолевая текущий кризис различными способами, такими как проведение структурных бюджетных реформ (например, реформы субсидий или пенсионной реформы) или утверждение бюджетных правил и учреждение институтов, которые направлены на продвижение осмотрительной бюджетной политики.
Нежелательные увеличения задолженности
Когда правительства будут разрабатывать и внедрять бюджетные правила и создавать институты, им следует стремиться учесть все риски для государственных финансов. Задолженность порой превышает уровень, прогнозируемый в базовом сценарии. Как показывает наше исследование, эти скачки обычно составляют от 12 до 16 процентов ВВП в течение пятилетнего прогнозного периода. Причиной таких отрицательных шоков является неудовлетворительный среднесрочный рост ВВП и другие факторы, определяющие уровень задолженности, включая оказание экстренной финансовой помощи компаниям и снижение валютного курса. В настоящее время многие страны сталкиваются с повышенными бюджетными рисками вследствие рекордно больших заимствований, гарантий и других мер, принятых для защиты компаний и рабочих мест от последствий пандемии COVID-19.
Такие шоки создают давление на бюджеты и бюджетные институты, такие как бюджетные правила, которые должны быть гибкими, с тем чтобы при необходимости допустить возможность увеличения дефицита. Качественные стратегии снижения риска, такие как ограничения прав на получение кредитов или размера кредитов и срока погашения, могут сократить эти риски или ограничить бюджетные издержки в случае их материализации. Однако эти стратегии также должны обеспечивать прочное сокращение задолженности в благоприятные периоды, с тем чтобы сохранить возможность снова развернуть бюджетную поддержку в будущем.
Бюджетные правила и институты
Четкий набор бюджетных правил и институтов должен быть направлен на достижение трех взаимосвязанных целей: устойчивости, экономической стабилизации и, что особенно актуально для бюджетных правил, простоты. Однако достижение всех трех целей — трудная задача.
Несмотря на то что простые количественные правила порой могут быть жесткими, мы показываем, что они способствуют осмотрительной бюджетной политике. Например, странам, которые следуют бюджетным правилам, в отсутствие новых шоков обычно удается нейтрализовать скачки задолженности в 15 процентов ВВП примерно за 10 лет — значительно быстрее, чем странам, которые не следуют правилам в отношении задолженности. Например, правила не должны ориентироваться только на уровень долга: другие показатели, такие как общие расходы на уплату процентов или чистая стоимость активов государства, могут дополнить традиционные показатели долга и дефицита. Процедурные правила предлагают больше гибкости, чем количественные бюджетные правила, но правительствам может быть сложнее донести их и контролировать их соблюдение без количественных целевых показателей, особенно в отсутствие прочных бюджетных институтов.
Наше исследование показывает, что приверженность страны бюджетной дисциплине и четкое информирование о приоритетных задачах экономической политики, подкрепленное прозрачностью в отношении государственных расходов и доходов, приносит результаты. В 2020 году многие страны приостановили действие своих бюджетных правил, с тем чтобы небезосновательно увеличить расходы на здравоохранение и социальное обеспечение для преодоления пандемии. Проведенный нами анализ новостных сообщений в газетах показывает, что средства массовой информации освещали приостановку действия бюджетных правил в более позитивном ключе в странах с более высоким уровнем прозрачности в налогово-бюджетной сфере.
Прочные бюджетные правила и институты, подкрепленные четкой коммуникацией и прозрачностью в налогово-бюджетной сфере, повышают доверие. Это, в свою очередь, улучшает доступ к кредитованию и обеспечивает большее пространство для маневра в период кризиса. Наконец, бюджетные основы эффективны только в том случае, если они пользуются достаточной политической поддержкой. Тем не менее они способствуют более предметным обсуждениям и, таким образом, помогают достичь политического консенсуса в отношении надежных мер бюджетной политики.
*****
Витор Гаспар — гражданин Португалии, директор Департамента по бюджетным вопросам МВФ. До работы в МВФ он занимал различные руководящие должности, связанные с вопросами политики, в Банке Португалии, в том числе в последний период — должность специального советника. В 2011–2013 годах он был министром финансов и государственного управления Португалии. В 2007–2010 годах он возглавлял Бюро советников по вопросам европейской политики в Европейской комиссии, а в период с 1998 по 2004 годы был генеральным директором по исследованиям в Европейском центральном банке. Г-н Гаспар имеет степень доктора наук и постдокторскую ученую степень по экономике Университета Нова в Лиссабоне. Он также учился в Католическом университете Португалии.
Пауло Мауро — заместитель директора Департамента по бюджетным вопросам МВФ. Ранее он занимал различные руководящие должности в Департаменте стран Африки, Департаменте по бюджетным вопросам и Исследовательском департаменте МВФ. Он был старшим научным сотрудником в Институте международной экономики Петерсона и приглашенным профессором в Школе бизнеса им. Кэри при Университете Джонса Хопкинса в 2014–2016 годах. Его статьи опубликованы во многих журналах, в том числе Quarterly Journal of Economics, Journal of Monetary Economics и Journal of Public Economics, и широко цитируются в академических публикациях и ведущих СМИ. Он является соавтором трех книг: “World on the Move: Consumption Patterns in a More Equal Global Economy”, “Emerging Markets and Financial Globalization” и “Chipping Away at Public Debt”.
Рафаэль Эспиноза — заместитель начальника отдела в Департаменте по бюджетным вопросам МВФ. Ранее он был доцентом экономики в Университетском колледже Лондона, где также занимал должность директора Центра по исследованиям стран с формирующимся рынком. В МВФ он работал в Исследовательском департаменте по Соединенному Королевству, Испании, Доминиканской Республике и различным странам Ближнего Востока. Он также работал над вопросами кризиса субстандартного кредитования в США в Европейском центральном банке и опубликовал множество статей по вопросам налогово-бюджетной политики, денежно-кредитной политики и финансовой стабильности.
